Ministerio de Finanzas, Fuente: GoogleMaps
GUAYAQUIL, Ecuador – Desde que Ecuador se convirtió en un país dolarizado, la política fiscal ha ocupado un papel fundamental en la política económica debido a la ausencia de política monetaria que contrarreste las fluctuaciones de corto plazo. Más aún a partir del 2007, que es cuando se empiezan a adoptar importantes reformas, tanto en la formulación como en la implementación de la política fiscal. A esto hay que añadir el impacto del petróleo en las arcas fiscales. Como es de conocimiento general, en el Ecuador los ingresos petroleros constituyen aproximadamente un tercio del presupuesto general del estado. Estos ingresos, al depender principalmente del precio internacional de este recurso, que además ha tenido fluctuaciones considerables en los últimos años, ponen en riesgo la planificación e incluso el desempeño de la política fiscal. A pesar de la relevancia que tienen la política fiscal y los ingresos petroleros en la agenda de los hacedores de política, los estudios acerca de sus efectos son relativamente escasos. En este post, se reproducen los principales resultados del estudio “¿Buenas Políticas Públicas o Buena Suerte (Petrolera)?”, en el cual se estiman los efectos de la política fiscal y los ingresos petroleros sobre la economía ecuatoriana.
Para estimar los efectos de la política fiscal y los ingresos petroleros sobre la economía se utiliza un modelo VAR estructural. Los shocks de política fiscal se identifican usando una ligera modificación al método de Blanchard y Perotti (2002), mientras que el shock de ingresos petroleros se identifica explotando el comportamiento precio-aceptante de Ecuador en el mercado mundial de petróleo. Una vez identificados los shocks, se construye las funciones impulso-respuesta, las cuales permiten visualizar los efectos dinámicos de intervenciones no anticipadas de política fiscal y perturbaciones no anticipadas en los ingresos petroleros, así como calcular los multiplicadores fiscales, que se definen como el efecto en dólares que tiene la variación no anticipada unitaria en dólares en alguna de las variables de política fiscal (impuestos o gasto público) sobre el PIB.
Los efectos de la política fiscal
Las funciones impulso-respuesta (Figura 1), expresadas como multiplicadores fiscales, muestran que un aumento de impuestos tiene un efecto negativo sobre el PIB. Específicamente, un incremento no anticipado de un dólar en impuestos (por cambios inesperados en la política tributaria, por ejemplo) causa una reducción de hasta 19 centavos del PIB. El efecto sobre el PIB de un incremento inesperado de un dólar en el gasto corriente es de aproximadamente 39 centavos. Sin embargo, éste es significativo solo durante los dos primeros trimestres luego del shock. La respuesta del PIB ante un incremento inesperado en el gasto de inversión pública no es estadísticamente distinta de cero.
Figura 1: Respuesta del PIB ante shocks de política fiscal. Nota: Respuesta del PIB en dólares ante un shock de 1 dólar en el respectivo instrumento de política fiscal. El área sombreada representa el intervalo de confianza al 68%.
Vale la pena destacar que en estos experimentos la respuesta del PIB ante variaciones en impuestos, gasto corriente, e inversión pública incorpora las reacciones dinámicas de todas las variables en el sistema, excepto de los ingresos petroleros que son exógenos. Esto es, los efectos que tienen el gasto corriente y de capital sobre el PIB consideran que los incrementos en el gasto son financiados con impuestos y/o con déficit, por lo que reflejan también el efecto dinámico (negativo) que tienen los impuestos sobre el PIB. Más adelante se realiza un ejercicio en donde se incrementa el gasto público y los impuestos se mantienen constantes (es decir, el gasto público se financia con deuda), así como un ejercicio en el que la inversión pública se financia con ingresos petroleros exclusivamente.
Los efectos del boom petrolero
La Figura 2 muestra los efectos de un shock en los ingresos petroleros sobre las variables domésticas. Más allá de la magnitud del efecto, lo que vale la pena resaltar es que todas las variables domésticas reaccionan significativamente ante cambios en los ingresos petroleros. Estos resultados evidencian la exposición de la economía ecuatoriana ante fluctuaciones de los ingresos petroleros (o precios del petróleo). Es necesario mencionar que la economía de un país petrolero no necesariamente tiene que estar expuesta a las fluctuaciones de los precios del petróleo. Por ejemplo, Pieschacón (2012) demuestra que, para un país pequeño y exportador de petróleo, la política fiscal es un mecanismo de transmisión importante de los shocks en los precios del petróleo. Si las reglas de política fiscal no son las adecuadas, los movimientos en los precios del petróleo generan cambios bruscos en las variables domésticas.
Figura 2: Respuesta de las variables domésticas ante un shock en los ingresos petroleros. Nota: Respuesta del PIB y las variables fiscales en dólares ante un shock de 1 dólar en los ingresos petroleros. El área sombreada representa el intervalo de confianza al 68%.
Escenarios de política fiscal
Se ha considerado varios escenarios de política, los cuales son construidos como combinaciones lineales de secuencias de los shocks fiscales y petroleros identificados anteriormente. Los escenarios que se analizan son:
1. Recorte de impuestos financiado con déficit (deuda): En este escenario los ingresos tributarios se recortan en un dólar, mientras que el gasto público (corriente y de capital) permanece constante durante un año.
2. Incremento del gasto corriente financiado con impuestos: Escenario en el cual el consumo del gobierno y los impuestos aumentan en un dólar, y la inversión pública permanece constante durante un año.
3. Incremento del gasto corriente financiado con déficit (deuda): Escenario en el cual el consumo del gobierno se incrementa en un dólar, mientras que los impuestos y la inversión pública permanecen constantes durante un año.
4. Incremento del gasto en capital financiado con déficit (deuda): En este escenario la inversión pública se incrementa en un dólar, mientras que los impuestos y el gasto corriente permanecen constantes durante un año.
5. Incremento del gasto en capital financiado con ingresos petroleros: En este escenario, los ingresos petroleros y la inversión pública se incrementan en un dólar durante un año. Es decir, el gobierno gasta todo el dinero del boom petrolero en bienes de capital.
6. Shock petrolero puro: Este escenario está construido de tal manera que el gobierno no responde ante incrementos inesperados en los ingresos petroleros durante un año. En otras palabras, los ingresos petroleros se incrementan en un dólar, mientras que la inversión pública permanece constante durante un año.
Los resultados de los escenarios de política se muestran en la Figura 3. El shock de recorte de impuestos financiado con déficit (deuda) tiene un efecto sobre el PIB de hasta 62 centavos y éste es significativo hasta el noveno trimestre. Bajo el escenario de incremento del gasto corriente financiado con impuestos el multiplicador es de alrededor de 49 centavos y es significativo solo durante los dos primeros trimestres. Cuando el aumento del gasto corriente es financiado con déficit el multiplicador es de hasta 1 dólar con 10 centavos. Sin embargo, éste es significativo solo hasta el primer año.
El incremento de la inversión pública financiado con déficit parece ser el escenario en el cual la economía se desempeña peor. En este escenario el multiplicador no es estadísticamente distinto de cero durante todo el horizonte temporal. Por otro lado, un shock de inversión pública financiado con ingresos petroleros es similar a la situación en la que el gobierno no invierte el dinero del boom petrolero. En ambos escenarios el multiplicador alcanza aproximadamente los 55 centavos. No obstante, existe una diferencia entre ambos escenarios. Cuando el gobierno no invierte el dinero producto del shock petrolero, la respuesta del PIB es significativamente distinta de cero durante un periodo de tiempo más amplio.
Figura 3: Respuesta del PIB ante diversos escenarios de política. Nota: Respuesta del PIB en dólares ante distintos escenarios de política fiscal. El área sombreada representa el intervalo de confianza al 68%.
Implicaciones para propuestas de política económica
Múltiples analistas han mencionado que en el mediano plazo se requerirá de ajustes a la política fiscal que desde el año 2007 se viene implementando en el país. Los resultados de los escenarios arriba planteados pueden servir para evaluar las propuestas a estos ajustes, además de proporcionar elementos de juicio para los planteamientos actuales del manejo de la política fiscal.
Por ejemplo, el presidente ha planteado que un incremento en el gasto público financiado con impuestos conduce a un multiplicador fiscal igual o mayor que uno. En la Figura 3, en el panel superior del medio, se puede observar el efecto de un cambio inesperado en la conducción de la política fiscal que hace que el gasto corriente se financie completamente con impuestos durante un año. Este escenario puede pensarse como las consecuencias de las políticas planteadas para enfrentar el terremoto de abril de 2016.
Los resultados muestran que se produciría un efecto positivo y estadísticamente significativo sobre el PIB por alrededor de dos trimestres. Sin embargo, como se puede observar, por cada dólar gastado, el PIB se incrementa en 50 centavos, aproximadamente. Es decir, el multiplicador es sustancialmente menor que uno, a diferencia de lo que argumenta el presidente. Nótese que en este análisis no se considera que el incremento es en el gasto de inversión. En base a los resultados obtenidos en la Figura 1, se puede concluir que si es el gasto de inversión el que se financia completamente con impuestos, el efecto sobre el PIB sería probablemente negativo.
Algunos candidatos presidenciales han sugerido disminuir impuestos a la par de disminuir el gasto público. Si la reducción es en el gasto corriente, habrá un efecto negativo sobre el PIB, ya que el análisis sería el reflejo de lo descrito en el párrafo anterior. Si la disminución de impuestos es por la vía de endeudamiento (sin tocar el gasto público), el efecto sobre el PIB se puede ver en el panel superior de la izquierda. En ese caso, el PIB se incrementaría hasta por 2 años por encima de su nivel actual.
Pero, si a la reducción de impuestos se la hace coincidir con una reducción en la inversión pública (lo que implicaría reducir el endeudamiento), el impacto sobre el PIB puede ser bastante apreciable. Es importante resaltar que un incremento del gasto corriente financiado con deuda provoca un incremento del PIB en más de un dólar (panel superior derecho), por lo que el multiplicador en este caso es mayor que uno, tal como lo afirma el presidente. Sin embargo, el efecto sólo es estadísticamente significativo por cuatro trimestres, esto es, de mucha menor duración que lo que implicaría una reducción de impuestos financiada con deuda.
¿Por qué los multiplicadores, en especial los de inversión pública, son bajos?
En la literatura se exponen varias razones por las cuales los multiplicadores fiscales pueden ser bajos e incluso negativos. Algunas de estas razones son bastante plausibles en el caso ecuatoriano. Por ejemplo, los problemas de sostenibilidad fiscal causan que el estímulo fiscal no tenga los efectos deseados, debido a que los agentes prefieren ahorrar en lugar de consumir o invertir, ya que saben que en el futuro el gobierno tendrá que elevar los impuestos o reducir el gasto para retornar las finanzas públicas a la senda de sostenibilidad. Más aún, sólo es necesario que los agentes económicos perciban problemas de sostenibilidad fiscal para que el estímulo fiscal no tenga los efectos deseados.
Otra razón por la cual los multiplicadores fiscales pueden ser bajos es que gran parte del estímulo se gasta en importaciones. Ecuador, al ser un país que no produce suficientes bienes de capital, tiene que importar gran parte de éstos al momento de recibir un estímulo de inversión pública.
Cuando se habla del multiplicador de inversión pública, existe un problema específico asociado a éste. La inversión pública suele estar propensa a presiones políticas, causando que se ejecuten proyectos de inversión sin suficiente racionalidad económica. Esto significaría un gasto ineficiente en términos de costo-beneficio, generando así un efecto muy bajo o negativo sobre la economía.
Referencias
- Blanchard, O. and R. Perotti (2002): “An Empirical Characterization of the Dynamic Effects of Changes in Government Spending and Taxes on Output,” The Quarterly Journal of Economics, 117, 1329–1368.
- Pieschacón, A. (2012): “The Value of Fiscal Discipline for Oil-Exporting Countries,” Journal of Monetary Economics, 59, 250–268.
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